我國十分重視能源管理工作，1986年起制定和頒布了有關節約能源的一系列法規，在法律意義上將節約能源確定為基本國策。

“十二五”期間，我國能源消耗與環境污染之間的矛盾開始凸顯，以煤為主的能源消費結構決定了對能源消費總量與強度進行控制有利于改善環境質量、減少碳排放。實行能源消費總量和強度“雙控”制度加快了傳統產業的升級改造并培育了新動能。能源消費總量控制是一種倒逼機制，以此可以倒逼各地調整產業結構，改變粗放的經濟增長模式；能源消費強度控制是一種效能手段，以此可以實現用較低能源消費增長支持較高經濟增長的目標，促進了技術進步。以2005年為基準，2021年我國國內生產總值增幅達510.5%，而能源消耗總量的增幅僅為100.5%，能源消費總量的增幅明顯低于同期國內生產總值的增幅。與此同時，在經濟發展與能源、環境約束的矛盾充分激化的新階段，能耗“雙控”政策暴露出對能源消費總量管理缺少彈性和對能耗種類差別化管理措施偏少等局限性，“十四五”初期部分地區為完成能耗“雙控”指標而采取了“運動式”或“一刀切”等不當舉措，給社會經濟正常運行帶來沖擊。

基于以煤為主的能源消費特點，2020年“雙碳”目標提出后，國家明確提出由能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。國務院2022年1月印發的《“十四五”節能減排綜合工作方案》明確原料用能不納入全國及地方能耗“雙控”考核，各?。▍^、市）“十四五”節能減排綜合工作實施方案中也明確新增可再生能源電力消費量不納入能源消費總量考核等內容，國家和地方正逐步轉向碳排放“雙控”。

碳排放“雙控”政策優勢明顯

碳排放總量是一種基于我國國情的表征能源消耗量的新方式，對碳排放總量的控制本質上還是節能減排，對碳排放強度的控制本質在于引導可再生能源發展、控制化石能源消費。與能耗“雙控”相比，碳排放“雙控”具備以下優勢：

首先，可以區別對待化石能源和可再生能源。我國現階段人均能源消費水平只有G7國家的53%、OECD國家的63%，在今后較長時期內能源消費量還將繼續保持剛性增長。但是只有化石能源消費產生碳排放，可再生能源消費不產生碳排放，實施碳排放“雙控”政策更加鮮明地突出了限制化石能源消費、鼓勵可再生能源發展的政策導向，而不是簡單追求能源消費絕對總量的降低，碳排放“雙控”政策將引導并加速構建低碳清潔能源體系。

其次，可以區別對待原料用能和燃料用能。所謂原料用能是將煤炭、石油等化石能源作為原料轉化到產品中，而不是燃燒后以二氧化碳的形式直接排放到大氣中。原料用能中約80%的碳會固定到塑料、化肥、橡膠等產品中，其與燃料用能的碳排放強度差異巨大。碳排放“雙控”政策可以達到只限制燃料用能而不限制原料用能的目的，避免了泛泛限制能耗總量引起的必需資源的供應緊張。

此外，國家對能耗“雙控”政策的優化還體現在控制重點從總量向強度的轉變?！笆奈濉逼陂g，地方政府在完成能耗強度降低激勵目標的情況下，能耗總量將免予考核，且超額消納可再生能源電量的地區可按規定抵扣相關能耗，有利于保障我國作為全球最大發展中國家的社會經濟發展需要。

多措并舉完善碳交易機制

落實碳排放“雙控”可以采取行政、市場、稅收等手段。采取行政手段直接分解碳排放指標的方式缺少彈性，非緊急時期應慎重采用。碳排放交易機制是一種正在發展完善的市場手段，可以作為落實“雙碳”目標的有效政策載體。碳稅制度和碳排放交易的原理相同，都是將適度收緊的碳排放指標量化并分配給能源消費主體，利用市場化機制實現碳排放指標的高效配置。

推行碳交易、碳稅制度，有利于全面貫徹碳排放“雙控”政策。其中，關鍵要在全國范圍內建立統一的碳排放統計核算體系，摸清各地區、各部門的排放家底，并在此基礎上綜合考慮經濟社會發展的地域差異、能源安全保障需求、產業和能源結構特點、技術進步的規律等因素，建立科學合理的碳排放指標分配和考核規則。與成熟完善的能源統計核算制度相比，我國的碳排放統計核算體系建設基礎相對薄弱。在碳排放交易市場的第一個履約期內，雖然累計成交量滿足了企業履約的基本需求，但也暴露出在監測標準、技術手段、管理機制、數據記錄的規范性、不同機構核算結果的統一性等方面存在諸多問題。2022年8月國家發改委、國家統計局、生態環境部印發《關于加快建立統一規范的碳排放統計核算體系實施方案的通知》，推動加快建立統一規范的碳排放統計核算體系，將為碳排放“雙控”政策的制定、推動、考核、履約提供重要的數據支撐。

建議從以下幾方面優化碳排放統計核算體系和碳交易市場機制：

第一，完善工作機制，加強組織協調。要進一步理順有關部門的工作機制流程，形成各司其職、協同高效的工作格局。圍繞對跨區域、跨行業、跨門類的碳排放統計核算以及溫室氣體清單編制工作，建立統一的工作要求和機制框架。要進一步加強碳排放統計核算基層機構和隊伍建設，提高核算能力和水平，逐步消除不同來源的統計數據之間的差異。

第二，統一核算標準，擴大覆蓋范圍。發電行業的同質化程度較高，核算標準比較容易統一，所以目前全國碳市場交易僅納入了發電行業。未來應依托發電行業的碳排放統計核算經驗，對石化、建材、鋼鐵等具有較大碳減排潛力的重點行業建立統一的核算標準，擴大碳交易市場的覆蓋范圍，以碳交易機制推進全行業結構性改革和產能替代升級。

第三，優化計算方法，夯實數據支撐。在碳排放“雙控”政策背景下，對區分原料用能和燃料用能、可再生能源的消納抵扣等計算比較復雜，而且具有一定的敏感性，需要建立科學合理的計算方法。建立精準度高、覆蓋范圍廣、適用性強的國家溫室氣體排放因子數據庫將為碳排放核算提供更堅實的數據支撐。

第四，配額分配要公平，調節機制要靈活。碳交易制度不是為了增加財政收入，而是為了實現對產業發展的引導。因此碳排放配額的制定要兼顧效率與公平，既要實現對高效產能的激勵，也要適當考慮落后產能的生存負擔，交易價格的形成機制也需要在深度磨合的基礎上加以完善。在制度規則設計上要與國際接軌，避免國際貿易壁壘。

（作者宋秉懋，供職于中國石油大學（北京）經濟管理學院）

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http://paper.people.com.cn/zgnyb/html/2022-11/14/content_25949623.htm

（編輯 李昕陽）